תמ"א 38 ״תכנית המתאר שנועדה לחיזוק בניינים קיימים כנגד רעידות אדמה״ פורסמה ברשומות וקיבלה תוקף ביום ה- 18.5.2005. מאז כניסתה לתוקף אושרו בה שלושה שינויים, כאשר השינוי המקיף והמשמעותי ביותר נכנס לתוקף ביום 11.6.12, הוא שינוי מס' 3 לתמ"א – שלושת השינויים לתמ"א מהווים חלק מתהליך התפתחותי של הפקת לקחים מביצוע ויישום הוראות התמ"א בפועל, על מנת שזו תשיג את מטרתה לחיזוק הבניין הישן הנעת תהליך תכנוני רחב היקף של חיזוק מבנים קיימים, שאינם בנויים לפי תקן 413, שנועד להבטיח את יכולתם של אותם מבנים לעמוד כנגד רעידות אדמה.
המנגנון התכנוני והכלכלי העומד בבסיס תמ"א 38 הוא: הענקת הטבות כלכליות בדמות שטחי בניה, שניתן לבנותם כתוספת לבניין קיים, אותם יכולים בעלי הזכויות בבניין להעביר ליזם, וזה יכול לבנות באמצעותם יחידות דיור, או שטחי מסחר, משרדים, תעשיה וכיו"ב'. הכול על פי היעודים המותרים במגרש.
בתמורה ייתן היזם לבעלי הזכויות שירותי בניה בכך שהוא יחזק את הבניין בפני רעידות אדמה, ישדרג אותו, ובמקרים מסוימים, ככל שמדובר בבניין המיועד למגורים, הוא אף ירחיב את יחידות הדיור הקיימות בבניין.
התמ"א אף מאפשרת הסדרים תכנונים נוספים שבבסיסם עומד אותו רעיון כלכלי. כך מאפשרת התמ"א להרוס בניין קיים הדורש חיזוק והקמתו מחדש על פי התוכניות החלות במקום (התב"ע), בתוספת שטחי הבניה אותם ניתן לקבל מכוח התמ"א, וכן מאפשרת התמ"א הוספת זכויות בניה למגרש או מגרשים ריקים, בתמורה לחיזוק בניין או בניינים הדורשים חיזוק המצויים במגרש או במגרשים אחרים באותה רשות מקומית.
התמ"א אף קובעת הקלות תכנוניות שונות ביחס להוראות התוכניות החלות על הבניין הקיים, במטרה לאפשר את חיזוקו ואת ומימוש תוספות הבנייה בבניין.
הדרך לקבלת היתר בניה מכוח תמ"א 38 ולהגעה לתוצאה המיוחלת של חיזוק בניין לפי דרישות תקן 413(2), תוך קבלת זכויות הבניה אותן רשאית הועדה המקומית לאשר מכוח התמ"א, היא ארוכה ומלאת מכשולים:
- על הבניין לעמוד בתנאים הקבועים בתמ"א 38, לעניין מועד הוצאת היתר הבניה להקמתו, וזה על מנת שהוראות התמ"א המאפשרות תוספת זכויות בניה לבניין תחולנה.
- על הבניין, והיתר הבניה המוגש לפי התמ"א 38, לעמוד בתנאים המקדמיים המפורטים בתמ"א 38, על מנת שהוועדה המקומית תוכל לאשר את שטחי הבניה הנוספים שהיא מוסמכת לאשר מכוח התמ"א 38 בתמורה לחיזוקו של הבניין הקיים.
- צורת וגודל המגרש, ומיקום הבניין במגרש, עלולים במקרים רבים למנוע מבחינה פיזית את האפשרות לממש חלק משטחי הבניה אותם רשאית הוועדה המקומית לאשר מכוח התמ"א 38.
- המצב הקנייני בבניין הקיים, כגון העובדה כי גג הבניין צמוד לדירות בקומות העליונות, או כי חלק מחצר הבניין צמוד לדירות הקרקע, עלול למנוע את האפשרות לממש חלק משטחי הבניה אותם ניתן לאשר מכוח התמ"א 38.
- הצורך בקבלת הסכמת הרוב הדרוש של דיירי הבניין, על פי ההסדרים הקניינים המיוחדים שנחקקו בעניין זה, על מנת שניתן יהיה לממש את הוראות התמ"א 38 בדרך של ביצוע בניה נוספת על הרכוש המשותף, והעברת חלק מהרכוש המשותף וזכיות הבניה מכוח התמ"א 38 ליזם בתמורה לחיזוק ושדרוגו של הבניין, מהווה לעיתים קרובות אבן נגף המונע את ביצוע התמ"א.
- החלטת הועדה המקומית שלא לאשר את זכויות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח התמ"א 38, כולן או חלקן, מכוח שיקול הדעת המוענק לוועדה המקומית לפי הוראות תמ"א 38,עלולה לפגוע בכדאיות הכלכלית של ביצוע חיזוק הבניין, ובכך למנוע את מימוש התמ"א 38.
- התנגדויות בעלי הבניינים הגובלים לביצוע תוספות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח התמ"א, עלולה לעכב, ולעיתים אף להכשיל את מימוש התמ"א 38.
- במקרים מסוימים המהלך הקנייני והתכנוני אותו מבקשים לבצע במסגרת מימוש הוראות התמ"א יהיה חייב בתשלומי מס ו/או היטלים, דבר העלול לפגוע בכדאיות הכלכלית של מימוש הוראות התמ"א 38.
- החשש של ועדות מקומיות להיחשף לתביעות לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבניה עלול לגרום להן להימנע מאישור תוספות בניה מכוח התמ"א אשר עלולות להקים כנגדן עילת תביעה כאמור מבעלי נכסים גובלים.
הבדיקה הראשונה אותה יש לבצע כאשר רוצים לחזק בניין קיים בפני רעידות אדמה במסגרת תמ"א 38 היא, האם התמ"א 38 חלה על הבניין נשוא הבקשה, ומה היקף תחולתה.
התמ"א 38 מגדירה על אלו מבנים חלות הוראות התמ"א 38, והאם כל הוראות התמ"א 38 חלות על הבניין או רק חלק מהן. לאור מטרות התמ"א 38 כמובא לעיל, זו חלה מטבע הדברים על מבנים קיימים אשר לא נבנו לפי תקן 413, ואשר התמ"א 38 נועדה לאפשר ולעודד את חיזוקם בהתאם לתקן.
לפי הוראות התמ"א 38 קיימות שתי קבוצות של מבנים אותן ניתן לחזק מפני רעידות אדמה במסגרת התמ"א: מבנים שכל הוראות התמ"א 38 חלות עליהם, ובכלל זה ההוראות המאפשרות לוועדה המקומית לאשר תוספות בניה מכוח התמ"א, ומבנים אשר זוכים רק להקלות תכנוניות שמטרתן לאפשר את חיזוקם, אך לא ניתן לאשר בהם את תוספות הבניה מכוח התמ"א 38. התמ"א 38 חלה במלואה רק על מבנים שהיתר הבניה לבנייתם הוא קודם ליום ה- 1/1/80, דהיינו עד וכולל יום ה- 31.12.79.
הכוונה הוא ליום הוצאת היתר הבניה על פיו הוקם הבניין המקורי, להבדיל מהיתרי בניה מאוחרים שהוצאו לשם ביצוע תוספות בניה לבניין. יש להדגיש כי מדובר על יום הוצאת ההיתר בפועל, להבדיל ממועד קבלת ההחלטה של הועדה המקומית לאשר את ההיתר.
כך לדוגמא, אם הועדה המקומית החליטה לאשר מתן היתר בניה להקמת בניין ביום 1.12.79. אך היתר הבניה הוצא בפועל 10.1.80, הוראות התמ"א 38 המאפשרות את חיזוקו של הבניין תוך קבלת תוספת זכויות בניה מכוח התמ"א 38 לא יחולו על אותו בניין.
רעידת אדמה הינה תופעת טבע אשר מתרחשת בחלק המוצק של כדור הארץ. כדור הארץ, שהרדיוס שלו הוא כ-6400 ק"מ, בנוי מגרעין העטוף במעטפת, כאשר זו מכוסה בקליפה קשה. עובי הקליפה משתנה, והוא נע בין 5 ק"מ ל 70 ק"מ. עובי הקליפה באזורינו הוא כ- 30 ק"מ. גרעין כדור הארץ מורכב מחומר המצוי בטמפרטורות גבוהות מאד. כתוצאה משינוי טמפרטורה באזורים שונים, נוצרת תנועה של חומר זה בתוך גרעין כדור הארץ, אשר גורמת ללחץ אדיר על הקליפה החיצונית של כדור הארץ.
לחץ זה גורם לעיתים להתקמטות ושברים במעטפת החיצונית של גרעין כדור הארץ, כאשר שברי המעטפת, המכונים ״לוחות טקטוניים״, נעים על פני המעטפת. על הלוחות הטקטוניים מופעלים שני כוחות נוגדים: כוח המופעל על ידי הלחץ שמקורו בגרעין כדור הארץ הדוחף את הלוחות לתנועה, וכוח המשיכה הבולם את תנועת הלוחות בשל יצירת החיכוך בין הלוחות, ובכך מונע את תנועתם. בשלב מסוים הלחץ המופעל מתוך גרעין כדור הארץ גובר על כוח המשיכה המנוע את תנועת הלוחות הטקטוניים בשל יצירת החיכוך ביניהם, וכל האנרגיה האדירה שהצטברה על פני מישור המגע שבין הלוחות משתחררת בבת אחת.
כתוצאה מתהליך השחרור המהיר של אנרגיית החיכוך נוצרים גלים, המכונים ״גלים סיסמיים״ הנעים בתוך כדור הארץ ועל פני השטח שלו וגורמים לתנודות. תנודות אלה הן מקור הסיכון למבנים ולמתקנים שנבנו על פני השטח המוצק של כדור הארץ-האדמה. התנודות ניתנות למדידה, כאשר שיטת המדידה וההערכה המקובלת של עוצמת התנודות היא לפי ״סולם ריכטר״.
רעידות אדמה בישראל
ארץ ישראל מצויה באזור בו קיים ״השבר הסורי-אפריקאי״ המהווה את אחת המערכות הפעילות בכדור הארץ ומקור הסיכון העיקרי לרעידות אדמה באזורנו. באזור זה קיים מפגש של שלושה לוחות טקטוניים- הלוח האפריקאי, הלוח הערבי והלוח של אירופה- אסיה (הלוח האירו אסייתי). הפעילות הסיסמית אר נוצרת מעת לעת באזורינו, בשל תנודות אותן לוחות, גרמה בהיסטוריה של ארץ ישראל לרעידות אדמה אשר הביאו להרס רב ולאלפי הרוגים.
כך נאמר בספר עמוס:
״דברי עמוס אשר היה בנוקדים מתקוע אשר חזה על ישראל, בימי עוזיה מלך יהודה, ובימי ירבעם בן יואש מלך ישראל, שנתיים לפני הרעש״.
באלף השנים האחרונות התרחשו בארץ ישראל מספר רעידות אדמה, אשר חלק מהן גבו מחיר בנפש וברכוש. ביום 18.3.1068 התרחשה רעידת אדמה בעוצמה משוערת של 6.3 בסולם ריכטר, אשר החריבה כמעט לחלוטין את העיר רמלה, ובה הרגו כ- 15.000 בני אדם. ביום 1.1.1837 ארעה רעידת אדמה בעוצמה משוערת של 6.6 בסולם ריכטר, בה נחרב כמעט לחלוטין העיר צפת, ואלפים מתושביה נהרגו. גם העיר טבריה נפגעה בצורה קשה.
רעידת האדמה המשמעותית האחרונה שהתרחשה בארץ ישראל, בעוצמה של 6.25 בסולם ריכטר, ארעה ביום 11.7.1927, ממנה נפגעו בעיקר הערים יריחו, שכם, ירושלים ולוד, ובה נהרגו מעל 300 איש,וכ-1,000 בתים נהרסו.
משכבר הימים, הורגשה ברחבי הארץ רעידת אדמה בעוצמה של 4.2 בסולם ריכטר, אשר המוקד שלה היה כ-40 ק"מ בלב הים, מערבית לבנימינה. מומחים אשר התראינו באמצעות התקשורת הזהירו באותו היום, כי יתכן ורעידת אדמה זו רומזת על מקור סיכון נוסף להתרחשות רעידות אדמה בארץ ישראל, הפעם מכיוון הים ולא מכיוון השבר הסורי האפריקאי.
את הסיכון להתרחשות רעידות אדמה בישראל מסכם ד"ר שפירא במאמרו כך: ״רעידות אדמה התרחשו בעבר: הן בוודאי תתרחשנה שוב, ותהיינה חזקות לפחות כמו אלה שהתרחשו בעבר. התרחשות רעידת אדמה חזקה בישראל היא שאלה של מתי?" ולא של "אם", וצריך להיערך לקראת בהקדם״.
עד שנת 1975 לא היה קיים בישראל תקן מחייב לעניין אופן בניית המערך הקונסטרוקטיבי של מבנים, על מנת שאלה יוכלו להתמודד עם הכוחות האופקיים המופעלים על בסיס המבנים בשעת התרחשות רעידת אדמה.
ב- 1975 קיבל תוקף מחייב תקן ישראלי 413, שכותרתו ״תכן עמידות בניינים כנגד רעידות אדמה״.
התכן קובע הנחיות קונסטרוקטיביות על פיהן יש לבנות כל בית בישראל, על מנת שהבניין יוכל לעמוד בפני רעידות אדמה.
מאז כניסת תקן 413 לתוקף הוא עודכן מספר פעמים, בשנים 1998,1995 ובשנת 2009.
העדכון שבוצע בתקן בשנת 1995 שינה באופן מהותי את שיטת החיזוק אותה יש ליישם לפי התקן, וכפועל יוצא הוכנסו בתקן שינויים מקיפים אשר החמירו באופן משמעותי את הדרישות הקונסטרוקטיביות בבניית מבנים על מנת שאלה יעמדו בפני רעידות אדמה.
בתיקון בשנת 2009 הוספה לתקן מפה המציגה את מקדמי התאוצה האופקית החזויה באזורי הארץ השונים בעת התרחשות רעידות אדמה.
עין במפה מצביע על כך כי תקן 413 צופה את עיקר הסיכון בשבר הסורי-אפריקאי.
ביום ה-1.1.80 נקבעה בתקנה 5.06(א) לתקנות התכנון והבנייה החובה לתכנן א שלד הבניין לפי תקן 413.
כך נקבע כי: בחישובים הסטטיים יובאו בחשבון בנוסף למשקלו העצמי של הבניין העומסים והגורמים כלהלן:
(4) עומס כתוצאה מרעידות אדמה שחישובו יבוסס על ת"י 413.
כמו כן נקבע בתקנה 4.04 לתוספת החמישית לאותן תקנות כי:
הוראות אלה נכנסו לתוקף מיום 1.1.1980, לפיכך החל ממועד זה קיימת חובה חוקית לתכנן מבנים בהתאם לדרישות והוראות תקן 413, כך שאלה יעמדו בפני רעידות אדמה. הוראות התקנות אינן מבחינות בין סוגי המבנים, ולפיכך מיום ה- 1.1.1980 ואילך כל המבנים בישראל: מבני ציבור, מגורים, תעשייה, מסחר, וכיו"ב חייבים להבנות לפי הוראות תקן 413.
הרקע לאישור תמ"א 38: כמובא לעיל ("תקן ישראלי 413"), החל מיום ה-.1.1.1980 כל המבנים שנבנו בישראל אמורים היום להבנות לפי תקן 413. ואולם ברחבי המדינה קיימים אלפי מבנים מכל הסוגים, ובכלל זה מבני מגורים, מבני ציבור, תעשייה, משרדים ומסחר, אשר נבנו קודם כניסת תקן 413 לתוקף, ולפיכך הם עלולים שלא לעמוד בפני רעידות אדמה. על פי הערכות כ- 40% ממבני המגורים בישראל אינם עומדים בדרישות תקן 413. מבקר המדינה העלה את נושא עמידות מבנים בפני רעידות אדמה על סדר היום הציבורי בדו"ח השנתי של 2001 – בדו"ח זה מתריע המבקר על כך כי בניינים רבים במדינת ישראל עלולים שלא לעמוד כנגד רעידות אדמה, בין משום שאלה נבנו קודם כניסת תקן 413 לתוקף, ובין משום שבחלק מהמקרים שנבדקו על ידו הגם מבנים שהוקמו לאחר יום ה- 1.1.1980 נבנו שלא בהתאם לדרישות התקן, בשל חוסר נאות מצד מוסדות התכנון.
כחלק מהמהלכים אשר ננקטו ע ידי הממשלה בדו"ח זה, הוביל מנהל התכנון במשרד הפנים, יחד עם המועצה הארצית לתכנון ובניה מהלך אשר נועד לטפל בבניינים בבעלות פרטית שלא נבנו על-פי תקן 413,על מנת לעודד את חיזוקם כנגד רעידות אדמה בהתאם לדרישות התקן. מהלך זה הוליד את תמ"א 38.
מוסדות התכנון היו מודעים לכך כי תמ"א 38 אינה נותנת מענה כולל לבעיית שיפור עמידותם של מבנים קיימים בפני רעידות אדמה, ולפיכך נאמר בדברי ההסבר לתמ"א 38, כי תמ"א 38 משמשת כנדבך אחד מתוך מכלול רחב של הסדרים אחרים להיערכות בפני רעידות אדמה בכלל ולהבטחת עמידות מבנים בפרט.
בין היתר, התמה אינה נותנת פתרון לחיזוק מבני ציבור כגון: בתי ספר, משרדי ממשלה, בתי חולים, מבנים בהם מאוכסנים חומרים מסוכנים, תשתיות (כגון: גשרים) וכיו"ב', וכן היא אינה נותנת פתרון למבני מגורים המצויים בבעלות חברות משכנות. תמ"א 38 משקפת תכונית מתווה של מדיניות תכנונית ברורה, להביא לחיזוק בניינים קיימים כנגד רעידות אדמה.
מטרות תמ"א 38: תמ"א 38 נועדה לאפשר ולעודד חיזוק בניינים קיימים שלא נבנו כהלכה לפי תקן 413, במטרה לחזק את עמידותם כנגד רעידות אדמה. התמ"א מקנה לאותם מבנים זכויות בניה והקלות תכנוניות נוספות, כגון האפשרות לחרוג מגובה הבניין ומקווי הבניין, על מנת לעודד ולמרץ את חיזוקם של המבנים הקיימים.
שני תתי סעיפים הראשונים של סעיף 2 לתמ"א 38 מפרטים את מטרת התמ"א:
סעיפים אלה הנ"ל מהווים את "רוח ה תוכנית" והם קובעים את תכליתה. לפיכך הם בעלי חשיבות במקרה בו מתעורר הצורך להכריע בשאלות פרשניות ביישום הוראות התמ"א, בעיקר לצורך מתן פרשנות תכליתית להוראות התמ"א 38.
שלושת תתי הסעיף הבאים של "סעיף המטרות" מפרטים את השיטה בה מבקשת התמ"א להשיג את היעדים שנקבע בסעיפים שפורטו לעיל, כאמור 2.1 ו 2.2:
- הטמעה של ההסדרים התכנוניים שיאפשרו הענקת היתרי בניה לצורך שינויים בבניינם לחיזוקם מכוח תכנית תמ"א 38 וקביעת התניות למימושן של שטחי הבניה שיאושרו בשל חיזוק הבניינים.
- לקבוע הסדרים תכנונים להריסתו של בניין קיים שנדרש בו חיזוק כנגד רעידות אדמה לשם הקמתו מחדש.
- לקבוע הסדרים תכנונים לתוספות זכויות בניה במגרש אחר כאמור בסעיף 20א, כנגד חיזוק מבנה שנדרש חיזוקו.
- לקבוע הנחיות לביצוע בקרה הנדסית על הבקשה להיתר הכוללת חיזוק מפני רעידות אדמה.
סעיפים אלה מסכמים למעשה את ההוראות האופרטיביות של תמ"א 38, וחשיבותם בפרשנות התוכנית מוגבלת.
בחלק מהמקרים כאשר במסגרת מימוש זכויות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח תמ"א 38 מורחבות יחידות הדיור בבניין הקיים, ביצוע התמ"א 38 גם משפר את איכות החיים של בעלי הדירות בבניינים המחוזקים, לנוכח העובדה כי ההרחבה תכלול בדרך כלל ממ"ד, הדבר אף ישפר את ביטחונם האישי של דיירי הבניין הקיים.
גם מראיהם החיצוני של בניינים אשר יבוצעו בהם עבודות החיזוק, יחד עם ביצוע תוספת בניה ושיפוץ החזיתות, ישתפר לאין ערוך לעומת מראה המבנים ערב ביצוע עבודות הבניה מכוח התמ"א.
תמ"א 38 משמשת מעין כלי עבודה תכנוני לתוספת של דירות במרכזי הערים, מאחר ושם מרוכזים בדרך כלל רוב המבנים אותם ניתן לחזק במסגרת תמ"א 38,תוצאה זו חשובה במיוחד בימנו, וזאת לאור מחסור רב ביחידות דיור למגורים, המביא עמו את עליית מחירי הדירות. לאור האמור תמ"א 38 משמשת גם גורם מרכזי בהתחדשות עירונית, מבלי שיש הצורך בהשקעה במשאבים מהקופה הציבורית.
השיטה הכלכלית העומדת בבסיס תמ"א 38: מוסדות התכנון אשר יזמו את תמ"א 38 היו מודעים לעובדה כי לא קיימת דרך מעשית לחייב בעלים של מבנים בבעלות פרטית, אשר לא נבנו על פי תקן 413, לחזק את המבנים שבבעלותם בפני רעידות אדמה.
לעיתים תכופות מדובר בבתים משותפים עם מספר רב של בעלי דירות ברמות שונות של מודעות לצורך לחזק את המבנים בהם הם מתגוררים בפני רעידות אדמה, וללא יכולת או רצון לממן את העלות הגבוהה הכרוכה בחיזוק כזה.
על מנת להניע מהלך תכנוני אשר יביא לחיזוקם של מבנים אלה, מבלי שיהיה על בעלי הזכויות במבנים לממן מכיסם את עלויות החיזוק, מקנה תמ"א 38 את התמריצים הכלכליים ואת ההקלות התכנוניות, אשר הועדה המקומית רשאית לאשרם כנגד חיזוק הבניין כנגד רעידות אדמה לפי תקן 413, תמריצי החיזוק מתחלקים לשתי קבוצות:
- מתן אפשרות לאשר תוספת זכויות בניה לבניין הדורש חיזוק בפני רעידות אדמה, וכן מתן אפשרות להרוס בניין כאמור והקמתו מחדש מכוח זכויות הבניה לפי התוכניות החלות במקום, בתוספת זכויות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח תמ"א 38. בנוסף מאפשרת התמ"א 38 להוסיף בתוכניות זכויות בניה למגרש ו/או מגרשים ריקים כנגד חיזוק בניין או בניינים הדורשים חיזוק המצויים במגרש ואו במגרשים אחרים באותה רשות מקומית.
- מתן הקלות תכנוניות כגון: תמ"א 38 מאפשרת לבצע חריגב ממספר יח"ד, ממספר הקומות הקיימות ומקווי בניין הקבועים בתוכניות התקפות על המגרש.
ככל שמדובר בבנייני מגורים, ניתן לנצל את זכויות הבניה הנוספות לשם הוספת יחידות דיור חדשות לבניין הקיים וכן לשם הרחבת יחידות הדיור הקיימות בבניין. במבנים שאינם מיועדים למגורים ישמשו זכויות הבניה הנוספות להרחבת הבניין הקיים לשימושים המותרים במקום על פי התוכניות החלות במקום.
המנגנון הכלכלי העומד בבסיס שיטת התמריצים של תמ"א 38 הוא, כי בעלי הזכויות בבניין שנדרש חיזוק יוכלו להעביר ליזם את זכויות הבניה אותן ניתן לקבל מכוח התמ"א, ואת השטחים המשותפים עליהם תבוצע הבניה המשותפת.
היזם יבנה באמצעות זכויות בניה אלה יחידות דיור נוספות, או שטחים לשימושים אחרים במבנים שאינם מיועדים למגורים, אותם הוא יוכל למכור לצדדים שלישיים. בתמורה יעניק היזם לבעלי הזכויות בבניין שירותי בניה בכך שהוא יבצע את חיזוק הבניין בפני רעידות אדמה לפי תקן 413, ועבודות נוספות לשדרוג הבניין כפי שיסוכם בין הצדדים כגון: בניית מעלית, שיפוץ חיצוני של הבניין ועבודות פיתוח במגרש, ולעיתים הוא אף ירחיב את הדירות הקיימות בבניין.
ההנחה העומדת בבסיס תמ"א 38 היא, כי אחרי ביצוע עבודות אלה יישאר בידי היזם רווח אשר יצדיק מבחינה כלכלית את ביצוע החיזוק והעבודות הנוספות.
יתכנו מודלים כלכליים נוספים אשר יביאו לחיזוק בניינים קיימים כנגד רעידות אדמה באמצעות תמריצי החיזוק כגון: ביצוע עצמי של החיזוק על ידי הבעלים של הבניין והותרת שטחי הבניה הנוספים אותם רשאית הועדה המקומית לאשר מכוח התמ"א בידי בעלי הדירות בבניין ללא מעורבות של יזם חיצוני.
כמו כן, במבנים שאינם מיועדים למגורים כגון: מבני משרדים, תעשיה ומסחר, יתכן גם מודל כלכלי לפיו בעל המבנה יממן את חיזוק ואת בניית שטחי הבנייה הנוספים אותן ניתן לאשר מכוח התמ"א 38, באמצעות מימון בנקאי שישולם מתוך התמורה שתתקבל מהשכרת השטחים הנוספים לצדדים שלישיים, או שבעל המבנה יעשה בשטחים הנוספים שימוש עצמי.
הענקת תמריצים כלכליים של זכויות בניה או הקלות תכנוניות אחרות לשם הנעת מהלך תכנוני אינה ייחודית לתמ"א 38, כך לדוגמא:
תכנית השימור של העיר תל אביב נוקטת באותה שיטה, כאשר היא מעניקה תמריצים תכנוניים בדמות הקלות בקווי בניין, הענקת זכויות בניה נוספות, אפשרות להוספת שימושים וכיו"ב', על מנת לעודד ולתמרץ את ביצוע עבודות לשימור מבנים עליהם חלה התוכנית.
התפתחות תמ"א 38 בישראל: מאז כניסת תמ"א 38 לתוקף, בוצעו בה שלושה שינויים. השינויים הבהירו את הוראות התמ"א 38, הפיקו לקחים מיישום הוראות התמ"א בפועל, והוסיפו הוראות חדשות, שבין היתר הרחיבו את היקף תמריצי החיזוק שניתן לאשר מכוחה, על מנת להניע את המהלך התכנוני אשר למטרתו אושרה התמ"א 38- חיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה.
בשינוי מס' 2 לתמ"א: הוכנסו שני שינויים מהותיים: התרת סגירת קומה המפולשת, בנוסף לבניית קומה נוספת או אגף נוסף וכן, מתן אפשרות להריסת בניין הדורש חיזוק והקמתו מחדש לפי זכויות הבניה המוענקות בתכניות החלות במקום, בתוספת זכויות הבניה שניתן לאשר מכוח התמ"א 38.
שני השינויים לתמ"א 38 לא הניבו את התוצאה המיוחלת. הוגשו מעט בקשות להיתרי בניה מכוח התמ"א 38, ואלה שהוגשו התייחסו בעיקר לבניה במרכז הארץ, כאשר באזורי הפריפריה שם ערכי הקרקע נמוכים, לא הוגשו כמעט בקשות להיתרי בניה לפי תמ"א 38 למרות שדווקא חלק מאזורים אלה נחשבים כבעלי סיכון גבוה יחסית להיפגע במקרה של רעידת אדמה.
שינוי מספר 3 לתמ"א: הינו השינוי המקיף ביותר שבוצע בתמ"א 38,והוא נכנס לתוקף ביום 11.6.12.
בפן המשפטי, השינוי מנסח מחדש חלק מסעיפי התמ"א 38, תוך הכנסת שינויים ותיקונים שהם תוצאה מהפקת לקחים מיישום הוראות התמ"א ערב השינוי .אחת המטרות העיקריות שהוכנסו בהוראות תמ"א 38 בשינוי מס' 3 הם:
- מתן אפשרות לאשר תוספת הקמת עד שתיים וחצי קומות לבניין הדורש חיזוק כנגד חיזוקו, במקום האפשרות לאשרת הקמת קומה אחת ערב השינוי.
- מתן אפשרות לאשר תוכנית הוספת זכויות בניה למגרש או מגרשים ריקים כנגד חיזוק בניין או בניינים הדורשים חיזוק המצויים במגרש או במגרשים אחרים באותה רשות מקומית.
- קביעה כי כאשר קיימות על מגרש, בו בנוי ביין למגורים הדורש חיזוק, זכויות בלתי ממומשות מכוח תכנית מפורטת החלה על המגרש, הבניה אותן ניתן לאשר מכוח התמ"א 38 תהיינה חופפת לזכויות הבניה הבלתי ממומשות, במקרה שהבניין יחוזק.
- מתן אפשרות לאשר פתרון מיגון חלופי לבניית ממ"ד, או אישור פטור מבניית ממ"ד, במסגרת ביצוע חלק מתוספות הבניה מכוח תמ"א 38 – עד לשינוי מס' 3 אפשרות זו לא הייתה קיימת.
תמ"א 38 – תכנית מתאר ארצית מכוחה ניתן להוציא היתרי בניה: על פי מדרג התוכניות הקבוע בחוק התכנון והבניה, תכנית מתאר ארצית מצויה בראש המדרג התכנוני, כאשר כוחה יפה מכל תכנית אחרית אם לא נקבע בה אחרת, כאשר בתחתית המדרג התכנוני מצויה תכנית מפורטת. היתרי בניה ניתנים בדרך כלל מכוח תכנית מפורטת, או מכוח תכנית מתאר מקומית הכוללת הוראות של תכנית מפורטות, דהיינו, מכוח התוכניות המצויות בתחתית המדרג התכנוני. תמ"א 38 הינה תכנית היוצאת מהכלל האמור שכן, התמ"א 38 היא תכנית מתאר ארצית הכוללת הוראות של תכנית מפורטת אשר מכוחה ניתן להוציא היתרי בניה.
מוסדות התכנון נקטו בשיטה זו, של אישור תכנית מתאר ארצית אשר מכוחה ניתן להוציא היתרי בניה, על מנת ליצור כלי תכנוני מהיר ויעיל, אשר ייתר את הצורך בהכנה ואישור של תוכניות מפורטות לחיזוק בניינים בכל מרחב תכנון, אך תוך הותרת האפשרות, במקרים המתאימים, לאשר תוכניות מפורטות ביישובים מסוימים או בחלק מהם, שמטרתן חיזוק מבנים בפני רעידות אדמה.
המשמעות העיקרית הנובעת מהעובדה כי היתרי הבניה מוצאים מכוח תכנית מתאר ארצית היא, כי על-מנת שהועדה המקומית תהיה מוסמכת לאשר סטייה מהוראות התמ"א 38 בדרך של אישור הקלה, יהיה עליה לקבל את אישור המועצה הארצית בהתאם להוראות סעיף 149(א)(4) לחוק התכנון והבניה.
כך לדוגמא, במקרה של הרחבת קומות קיימות לצורך בניית אגף נוסף או להרחבת דירות קיימות, מאפשרת תמ"א 38 לאשר חריגה מקווי הבניין המותרים במגרש על פי התוכניות החלות במקום עד למרחק של 2 מ' מגבול המגרש לחזית ולצדדים, ועד למרחק של 3 מ"ר מגבול המגרש האחורי. סטייה מקווי בניין אלה בדרך של אישור הקלה מהווה הקלה מתוכנית מתאר ארצית, ולפיכך הועדה המקומית אינה מוסמכת לאשר הקלה כזו ללא קבלת אישור המועצה הארצית.
יחד עם זאת, בעקבות אישור תמ"א 38 אושרה חקיקה נלווית אשר נועדה לאפשר את ביצוע הוראות תמ"א 38 מבחינה קניינית וכלכלית.
כמתואר לעיל, בבסיס התמ"א 38 עומדת שיטה כלכלית של הוספת זכויות בניה למגרשים בהם קיימים מבנים הדורשים חיזוק בפני רעידות אדמה, אותן ניתן להעביר ליזם, אשר יבנה באמצעותן יחידות דיור, או שטחים לשימושים אחרים.
כמו כן יועברו ליזם חלקים מהרכוש המשותף עליו הוא יוכל לממש את אותן זכויות בניה. בתמורה יחזק היזם את הבניין בפני רעידות אדמה, ישדרג את הבניין ולעיתים אף ירחיב בבנייני מגורים את יחידות הדיור הקיימות.
המהלך המתואר לעיל, מהווה עסקת מקרקעין לכל דבר ועניין, של מכירת מקרקעין וזכויות בניה ליזם, תמורת קבלת הטבה שוות כסף של חיזוק הבניין, שדרוגו ועיתים אף הרחבת יחידות הדיור של בעלי הזכויות בבניין.
על מנת להקל על האפשרות לבצע עסקה זו מבחינה קניינית, חוקקה הכנסת את חוק החיזוק, אשר נכנס לתוקף בתחילת שנת 2008, בו נקבעו בין היתר הסדרים קניינים מיוחדים באשר לרוב הדרוש לשם אישור בניה מכוח תמ"א 38 ברכוש המשותף של בית משותף.
בנוסף אותה עסקת מכר של העברת הרכוש המשותף וזכויות הבניה מכוח תמ"א 38 ליזם עלולה להיות מחויבת במס שבח, מס רכישה ומע"מ, וכן, הענקת זכויות הבניה הנוספות לפי התמ"א 38, עלולה להיות מחויבת בהיטל השבחה ללא הסדרים אלה.
אם הצדדים להתקשרות החוזית המתבצעת במסגרת תמ"א 38 יהיו מחויבים בתשלום מיסים והיטלים אלה, תיפגע הכדאיות הכלכלית של העסקה, והדבר עלול להכשיל את ביצוע התמ"א 38.
לפיכך הותקנו במקביל לאישור תמ"א 38 הסדרים בתחום המיסוי אשר נועדו לפטור את בעלי הדירות בבניין ואת היזם מתשלומי מיסים והיטלים שונים שהם היו אמורים להיות מחויבים בהם ללא אותם הסדרים
החשיבות שרואה הפסיקה בחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה במסגרת תמ"א 38
בתי המשפט וועדות הערר המחוזיות לתכנון ובניה, רואות חשיבות ציבורית ותכנונית מהמעלה הראשונה בחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה במסגרת תמ"א 38. כך לדוגמא קבע בית המשפט בחיפה בעת"מ (חיפה) 31866-10-10, בדחותו התנגדות של בעלי נכס גובל לתוספת קומה מכוח תמ"א 38, כי:
וכן החליטה ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז מרכז, בראשותה של עו"ד מיכל גלקין – גולן בערר (מרכז) 9 על 10 וערר 43 על 10 כי:
"כפי שהבהרנו יותר מפעם אחת, ועדת הערר רואה בחיוב את המהלך לחיזוק בניינים לפי תמ"א 38. דרישות אלה משיגות תחילה את המטרות הכוללות של התוכנית ומניעות את הציבור להעריך כיצד תתרחש המוכנות לרעידות אדמה באזורנו. תחזית זו היא הבסיס להחלטות מוסד התכנון, שכולן קודמות לתמ"א הנ"ל".
לעמדה זו של הפסיקה חשיבות באותם מקרים בהם הועדה המקומית מפעילה את שיקול דעתה על פי סעיף 22 לתמ"א 38, אם לאשר את תמריצי החיזוק המפורטים בתמ"א 38 כולם ו/א חלקם, והאם לא לאשר את תמריצי החיזוק, "מן הטעמים המיוחדים אשר נובעים מהשיקולים התכנוניים, או האדריכליים, הנופיים, כושר הנשיאה של תשתיות החלקה. כלשון ביאור הסעיף, ויהיה על הועדה המקומית לשקול מול טעמים אלה את החשיבות הציבורית והתכנונית אותה רואה הפסיקה בחיזוק מבנים בפני רעידות אדמה במסגרת התמ"א.
הביקורות על תמ"א 38: מאז כניסת תמ"א 38 לתוקף הושמעה ביקורת על העיקרון העומד בבסיסה, בהשגת המטרה של חיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה על ידי הוספת שטחי בניה למבנים קיימים, ועל יעילות התמ"א בהשגת מטרתה להביא לחיזוק בניינים כנגד רעידות אדמה.
- הטענה המרכזית על התמ"א 38 היא, כי שטחי הבניה הנוספים אותם ניתן לאשר מכוח התמ"א 38 כתמריצי חיזוק, אינם מאפשרים את יישומה המעשי בערי הפריפריה, שדווקא בהם הסיכון להתרחשות רעידות אדמה גבוה יותר מאשר באזור המרכז, לאור קרבתם הגיאוגרפית לשבר הסורי-אפריקאי, בשל ערכי הקרקע הנמוכים באותם אזורים. לפי טענה זו, בעוד שעלות עבודות החיזוק זהה בכל אזורי הארץ, השווי הכספי של זכויות הבניה הנוספות אותן ניתן לאשר מכוח התמ"א נמוך באופן משמעותי באזורי הפריפריה, ואין בהן די על מנת להצדיק מבחינה כלכלית את חיזוק המבנים הקיימים מפני רעידות אדמה.
לעומת זאת, בערי המרכז בהם הסיכוי להתרחשות רעידות אדמה נמוך, ולכן חשיבות החיזוק פחותה, ערכי הקרקע גבוהים, והתמורה הכספית אותה ניתן להפיק מתוספות הבניה על פי התמ"א מצדיקה מבחינה כלכלית את חיזוק המבנים טעוני החיזוק בפני רעידות אדמה. לפיכך לטענת המבקרים, התמ"א 38 מבוצעת למעשה באזורים בהם רמת הסיכון לרעידות אדמה פחותה, והיא אינה מבוצעת באותם אזורים בהם הסיכוי לקרות רעידת אדמה גבוה.
שינוי מס' 3 לתמ"א 38 (תמ"א 38/3) אומנם מאפשר אישור זכויות בניה נוספות כנגד חיזוק מבנים הדורשים חיזוק בפני רעידות אדמה, ובעיקר על ידי התרת תוספת של עד שתיים וחצי קומות למבנים קיימים, במקום קומה אחת עד השינוי, אך גם תוספת זו הוחלה בכל חלקי הארץ, ללא מתן עדיפות לאזורי הפריפריה.
- אדריכלים ומתכנני ערים טוענים כי תמ"א 38 מביאה לפגיעה קשה יותר בחזות המרחב הציבורי, ולאי אחידות אדריכלית המביאה לפגיעה קשה בתכנון האורבני. לפי טענה זו, תכנית בניין עיר קובעת את הגובה וקו הרקיע של המבנים אשר עתידים להבנות בתחומה.
לטענתם, התמ"א 38 פוגעת באופן קשה בתכנון זה שכן, תוספת של עד שתיים וחצי קומות לבניין קיים, המתבצעת באופן אקראי בהתחשב בגיל הבניין, רצון בעלי הדירות לבצע את חיזוקו במסגרת תמ"א 38,ובשאלה האם גג הבניין הקיים הוא משותף או שהוא צמוד לבעלי הדירות העליונות, מביאה לתוצאה שבה יתקבלו רחובות שיש בהם מבנים בגבהים שונים, תוצאה שאינה רצויה מבחינה אדריכלית ואורבנית, ואשר פוגעת בקו הרגיע האחיד של אזורים שלמים.
- קיימת טענה נוספת כי תוספת בניה על בניין קיים מחלישה את הבניין, גם אם הוא מחוזק בפני רעידות אדמה, לפי טענה זו, כאשר שוקלים את חיזוקו של בניין קיים בפני רעידות אדמה לפי תקן 413, מול הוספת העומס על הבניין כתוצאה מתוספות הבניה המותרות לפי תמ"א 38,השקלול הכולל יביא דווקא להחלשת הבניין.
בעניין זה, מהנדסי הקונסטרוקציה המתמחים ביישום הוראות תקן 413 דוחים טענה זו על הסף, וקובעים, כי אם החיזוק של הבניין הקיים יתבצע באופן מקצועי, תוך הקפדה על הוראות תקן 413, עמידותו של הבניין בפני רעידות אדמה תשתפר באופן ניכר, גם אם הוספו עליו שטחי בניה מכוח הוראת תמ"א 38.
