תמ"א 38 קובעת הוראות מיוחדות באשר לאפשרות לאשר תוספות בניה למבנים המיועדים למגורים, שגובהם על פי התוכניות החלות עליהם הוא עד שתי קומות, ואשר שטחם הכללי הוא עד ארבע מאות מטר, המצויים באזורים שתקן 413 חל בו.
המקור להתייחסות המיוחדת של תמ"א 38 למבנים מסוג זה נעוץ בהוראות תקן 413, המפרט את המבנים אשר תקן 413 אינו חל עליהם, והמסווגים על-פי התקן כ"מבנה נמוך", ובכלל זה.
"מבנה מגורים חד קומתי או דו קומתי, ששטח הבניה הכולל שלו קטן מ- ארבע מאות מטר, הנמצא באזור שבו מקדם התאוצה שווה ו/או קטן מ- 0.06, ושאינו בנוי עם קומת עמודים והעשויה שלד בטון מזוין או פלדה".
כאשר מבנים העונים על ההגדרה דלעיל (מבנים שאינם זכאים לחיזוק) מצויים באזור שבו מקדם תאוצת קרקע אופקית חזויה יחסית לתאוצה הכבידה, שווה או קטן מ-0.06, הבניין לא יהא דורש חיזוק לפי תקן 413, שכן הוא נחשב על פי התקן כ"מבנה נמוך".
סעיף 12 לתוכנית תמ"א 38, בניסוחו ערב כניסת שינוי מס' 3 לתוקף קבע, כי תוספות הבניה אשר נקבע בסעיף 11 לתוכנית תמ"א 38 לא יחולו על מבנים קיימים שגובהם אינו על שתי קומות ואשר שטחם הכולל אין הוא עולה מעל ארבע מאות מטר, הנמצאים במרחב תכנון שתקן 413 חל בו, אך כי ניתן לאשר במבנים אלה תוספת בניה בהיקף קטן יותר באופן משמעותי מאלו שניתן לאשר מכוח סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38.
סעיף זה התייחס למבנים כפי שהם בנויים בפועל.
סעיף 12 בנוסחו ערב שינוי מס' 3 העסיק רבות את ועדות הערר המחוזיות ואת בתי המשפט בשאלה, על אלה מבנים חל הסעיף. שינוי מס' 3 שינה באופן מהותי את ההתייחסות למבנה נמוך. בעוד שלפי נוסח סעיף 12 לתוכנית תמ"א 38 עד שינוי מס' 3 היותו של מבנה נמוך" כמשמעותו בסעיף 12 נקבע תוך בדיקת גובה ושטח המבנה כפי שהוא בנוי בפועל, הסעיף בניסוחו המתוקן קובע כי בהיותו מבנה נמוך, אשר אינו נהנה מזכויות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38, ייקבע על בסיס זכויות הבניה אותן ניתן לבנות לפי התוכניות החלות על המגרש בו מצוי הבניין הדורש חיזוק, ללא קשר לשטח וגובה הבניין הבנוי בפועל.
וכך נקבע בסעיף 12 לתוכנית תמ"א 38 בנוסחו המתוקן:
על מבנים שלגביהן נקבע בתוכנית התבע שחלה עליהם, כי גובהם הוא עד 2 קומות ושהיקף שטחם הכללי וכחלק בלתי נפרד, אינו עולה אף הוא על ארבע מאות מטר (שטחים עיקריים ושטחי שירות), המצויים בשטחי תכנון מקומיים באזורים בם התקן חל, אזי לא יחולו התמורות העולות מכוח הסעיף 11 לתוכנית תמ"א 38.
בסעיף זה קומה מפולשת תבוא במניין הקומות. לעומת זאת קומה חלקית על גג לא תבוא במניין קומות וקומה או קומות מרתף לא יבואו במניין קומות ושטחים.
אבל, יכולה הרשות התכנונית, ולאחר שקיבלה חו"ד מהנדס הרשות, על בסיס בחינה שנעשתה כפי שמוצג בנספח מספר שתיים, לאשר הוספת שטחים לצורך הרחבתן של יח"ד הקיימות בלבד, ושאין בהן הוספת יח"ד נוספות, לצורך המטרה שך חיזוק המבנה כנגד רעידות אדמה, באחת משתי האלטרנטיבות הבאות:
האחת: תותר הסגירה של קומת העמודים המפולשת ו/או הוספת שטחי בנייה בהיקף כולל כ שלא עולה על 25 מטר למבנה מושא הבקשה להיתר, בו השטח של קומת עמודים מפולשת שלצורך כך נסגר לשם פעולת החיזוק קטן מ- 25 מטר, יהיה אפשר לממש את הוספת שטחי הבניה בשיעור ההפרש שבין שטח קומת עמודים לבין שטחי בנייה בהיקף של 25 מטר.
לא תאושרנה החריגה בגובה הבנייה המותרת על פי התוכנית החלה על המבנה, אלא באם קמה הדרישה לחריגה לשם בניית רכיבי חיזוק אשר דרושים למבנה, שאין בהם ולו אחת של הוספת שטחי בנייה.
את הטעם לסעיף זה, השולל את האפשרות לאשר את מלוא זכויות הבניה מכוח סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38 למבנה העונה על התנאים המפורטים בסעיף 12 לתוכנית תמ"א 38, מסביר בית המשפט בעת"מ 2709-04 כדלקמן:
"השיקול העומד ביסוד הוראה זו, אינו שיקול קונסטרוקטיבי, שהרי בהמשך הסעיף נקבעו חריגים המתירים הרחבת דירות קיימות במבנים עליהם חל סעיף 12, אם הדבר נחוץ לחיזוק המבנה. מכאן, שכמו בחבריו, סעיפים 13.4 ו-22, העומד ביסוד הסעיף הוא שיקול תכנוני, הוא הרצון למנוע את שינוי אופיו של מבנה "קטן" יחסית, שהרי לא לשם כך באה תמ"א 38 לעולם. במבנה מן הסוג הזה, אין השיקול הכלכלי של תמריץ פעולת החיזוק גובר, בשל ההערכה כי חיזוקו אינו דורש השקעת משאבים גדולה…"
ועדת הערר המחוזית לתכנון ובניה מחוז ירושלים, בראשותו של עו"ד גלעד הס, נתנה טעם אחר לתכליתו של סעיף 12 בערר (י-ם) 430/10 בקבעה כי:
"גם מבחינה תכליתית אנו מגיעים לתוצאה דומה, מטרת תמ"א 38 הינה לתת תמריצים לבניינים אשר קיים חשש כי יינזקו מרעידות אדמה, כאשר קיים קשר ישיר בין התמריץ לבין הסיכון ברור, כי ככל שהבניין גבוה יותר כן קיים סיכון גדול יותר ולכן התמריץ הינו לחזקו רב יותר. לפיכך היות ובניין הבנוי בגובה 2 קומות הסיכון שיקרוס ברעידות אדמה נמוך מבניין המתנשא לגובה 3 קומות, הרי התמריץ לגבי בניין זה קטן יותר."
טעם זה נראה לנו יותר ריאלי שכן כמבואר לעיל, המקור של סעיף 12, בו נקבעו הוראות מיוחדות ל"מבנה נמוך", הוא בתקן 413, העוסק בשאלות של עמידות מבנים בפני רעידות אדמה, ולא בשאלות אדריכליות ועיצוביות.
על אלו מבנים חל סעיף 12 לתוכנית תמ"א 38
בסעיף 12 לתוכנית תמ"א 38 נקבעו הוראות מיוחדות לעניין זכויות הבניה אותן ניתן לממש למבנים/בניינים/ בניין ברמת הבניין הבודד, שלגביהם נקבעו בתוכנית מפורטת החלה עליהם כי גובהם הכולל אין הוא עולה על 2 קומות ושטחם הכללי אך הוא איננו עולה על ארבע מאות מטר (שטחים עיקריים ושטחי שירות), הנמצאים באזורים מקומיים במקום בו התקן חל….
עולה כי סעיף 12 מתעלם כאמור מהבניין הבנוי בפועל לעניין השאלה מה שטחו או מה גובהו, ותחולת הסעיף נקבעת לפי מה שניתן לבנות במגרש על פי התוכניות החלות עליו, לפיכך, גם אם על המגרש בנוי לדוגמא בניין חד קומתי בשטח של 300 מטר, אך לפי התוכנית החלה במקום ניתן לבנות על המגרש בניין בן 3 קומות או בניין בשטח של 450 מטר (או שניהם יחד), סעיף 12 לתוכנית תמ"א לא יחול על אותו בניין, וניתן יהיה לאשר בו את מלוא התמריצים המפורטים בתוכנית תמ"א 38 ובפרט בסעיף 11 לתוכנית תמ"א .
לאור התוצאה של שלילת מרבית תמריצי החיזוק לפי סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38 מבניין שהוראות סעיף 12 חלות עליו, מושקעים מאמצים רבים מצד בעלי בניינים הדורשים חיזוק כדי להוכיח, כי הבניין הקיים על מגרשם אינו עונה על התנאים בסעיף 12 רישא. אם הדבר יוכח, יצא המגרש מתחולת סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38.
סעיף 12 לתוכנית תמ"א 38 חל רק על מבנים המיועדים למגורים, כך עולה לדעתנו באופן מפורש מנוסחו של הסעיף, השולל מ"מבנה נמוך" את תמריצי החיזוק לפי סעיף 11 לתוכנית תמ"א , העוסק במבנים המיועדים למגורים וכן מהמשך הסעיף, המעניק זכויות בניה לשם הרחבת יחידות הדיור הקיימות.
להלן נעמוד על שלושת התנאים המצטברים אשר בקיומם חל על הבניין סעיף 12 ומשכך, לא יהיה ניתן לאשר בו את תוספות הבניה מכוח סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38, אלא רק את תוספות הבניה המצומצמות שנקבע בסעיף 12 לתוכנית תמ"א 38 רישא.
גובה הבניין אינו עולה על שתי קומות
התנאי המצטבר הראשון קובע כי סעיף 12 לתוכנית תמ"א 38 חל על בניין, אשר התוכניות החלות עליו אינן מאפשרות לבנות בו יותר משתי קומות. השאלה היא, מה ייחשב כ"קומה" לעניין סעיף 12 בתוכנית תמ"א 38:
חלק זה של סעיף 12, אשר הוסף בשינוי מס' 3, מבהיר בין היתר מה ייחשב כקומה לעניין סעיף 12:
קומה מפולשת: קומה מפולשת מובאת במניין הקומות לעניין סעיף 12 לתוכנית תמ"א 38, לפיכך, אם על פי התוכניות החלות על המבנה הדורש חיזוק, ניתן לבנות שתי קומות מעל לקומה המפולשת, המבנה ייחשב ככזה שניתן לבנות בו שלוש קומות, ולכן הוראות סעיף 12 לא יחולו עליו, וניתן יהיה לאשר לבניין את מלוא זכויות הבנייה מכוח סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38.
קומה חלקית על מגג הבניין: במידה וניתן לבנות על המגרש, שבו קיים בניין הדורש חיזוק, קומת גג חלקית, קומה חלקית זו לא תובא במניין הקומות כאשר באים לבדוק כמה קומות ניתן לבדוק על המגרש לפי התוכניות המפורטות החלות. המונח "קומה חלקית" הכוונה היא לדעתנו לשטחים אותם ניתן לבנות על גג הבניין מכוח תוכניות להקמת חדרי יציאה לגג, או תוכניות המתירות הקמת דירות גג.
קומות מרתף: אם ניתן לבנות במגרש שבו קיים בניין הדורש חיזוק מכוח התוכניות החלות במקום, קומה או קומות מרתף, קומות אלה לא יובאו במניין הקומות כאשר באים לבדוק כמה קומות ניתן לבנות על המגרש לפי התוכניות המפורטות החלות.
לאור הבהרות אלה, ביחס לשאלה מהי "קומה" לעניין סעיף 12, לא ניתן להפוך "מבנה נמוך", עליו חלות הוראות סעיף 12 לתוכנית תמ"א , למבנה "רגיל", בו ניתן לאשר את תוספות הבניה המפורטות בסעיף 11 לתוכנית תמ"א 38, על ידי חישוב קומת גג חלקית או קומת מרתף, אותן ניתן לבנות על פי התוכניות החלות על הבניין, ולהביאן במניין הקומות.
שטח הבניין
התנאי המצטבר השני קובע, כי סעיף 12 חל על בניין שהשטח הכולל אותו שניתן לבנות בו על התוכניות החלות במקום, אינו עולה על ארבע מאות מטר. הסעיף מבהיר כי המדובר בשטחי שירות ושטחים עיקריים.
כמובא לעיל, בסעיף 12 נקבע כי "…לעומת זאת קומה חלקית על הגג לא תבוא במניין קומות וקומה או קומות מרתף לא יבואו במניין קומות ושטחים."
לאור ניסוח זה של הסעיף, בו נקבע כי שטח קומה או קומות המרתף לא יובאו בחשבון השטחים, ניתן לדעתנו להסיק כי ניתן להביא במניין השטחים אותם ניתן לבנות על המגרש את שטח קומת הגג החלקית אותה ניתן לבנות מכוח התוכניות החלות במקום, כאשר באים לחשב את סך שטח הבניה שניתן לבנות במגרש, שכן ההסתייגות שנאמרה ביחס לקומת המרתף לא נאמרה ביחס לקומה חלקית.
יוצא כי אם ניתן לבנות במגרש קומה חלקית, קומה זו לא תבוא במניין הקומות, אך שטחה כן יובא במניין שטחי הבניה המותרים במגרש לפי התוכניות החלות.
בכל בניין חדש קיימת חובה לבנות ממ"ד לכל יחידת דיור – אם התוכנית החלה על המגרש כוללת שטחי בניה עבור ממ"דים ברור כי שטחם יובא במניין שטחי הבניה אותם ניתן לבנות במגרש. ואולם אם מדובר בתוכנית אשר קיבלה תוקף לפני כניסת חובת בניית ממ"דים לתוקף, כך שהתוכנית לא כוללת שטחים לבנייתם, יש לדעתנו לראות את התוכנית כאילו היא כוללת גם זכות לבניית ממ"דים לאור הוראות סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה בו נקבע כי "הוספת שטחי שירות המחייבת את שינוי הוראות החוק ו/או התקנות ולאחר אישורה של תוכנית ו/או הוספת שטחי שירות לצורך בניית הממ"דים, בשטח כאמור- לא ייחשבו כסטייה מתוכנית"
ניתן דוגמא: אם על פי תכנית שחלה על בניין, אשר קיבלה תוקף לפני 1992, ניתן לבנות על המגרש בו מצוי הבניין הדורש חיזוק, בניין בן שתי קומות בשטח כולל (עיקרי ושירות) של 380 מטר, הכולל שתי דירות, הרי שלדעתנו ניתן להוסיף לשטח הקבוע בתוכנית עוד 24 מטר (2*12) עבור שני ממ"דים, כך שהשטח הכולל של הבניין אותו ניתן לבנות יהא 404 מטר, ולפיכך הוראות סעיף 12 לא יחולו על אותו בניין, וניתן יהיה לאשר לגביו את מלוא זכויות הבניה אותן ניתן לאשר מכוח סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38.
המצאות הבניין במרחבי תכנון מקומיים שהתקן חל
התנאי השלישי הקבוע בסעיף 12 לתחולתו על המבנים המפורטים בו הוא כי המדובר במבנים "הנמצאים במרחבי תכנון מקומיים שהתקן חל", כאשר הכוונה לתקן 413.
כמובא דלעיל, תקן 413 אינו חל על "מבנה נמוך" הנמצא באזור שבו 0.06 Z. לפי מפת מקדמי התאוצה המצורפת לתקן 413, מקדם התאוצה האופקית ברוב אזורי הארץ אינו עולה על 0.06, ולפיכך ברוב האזורים בארץ תקן 413 אינו יחול ובפרט על מבנה נמוך.
תוספת הבניה אותה ניתן לאשר למבנה נמוך
בסעיף 12 לתוכנית תמ"א 38 נקבע כי: על מבנה אשר על פי התוכניות החלות במקום גובהו אינו עולה על שתי קומות ושטחו הכולל אינו עולה על ארבע מאות מטר, לא יחולו הוראות סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38.
המשמעות היא מרחיקת לכת דהיינו, גם אם בניין זה נבנה על פי היתר בניה שהוצא לפני יום ה-1.1.80, ונקבע על ידי מהנדס כי הבניין דורש חיזוק בפני רעידות אדמה, לא יהיה ניתן לאשר לגביו את תוספות הבניה מכוח סעיף 11 לתוכנית תמ"א 38.
עם זאת נקבעה בסעיף 12 אפשרות לאשר ל"מבנה נמוך" תוספת זכויות בניה מצומצמות כנגדו חיזוק של בניין.
כך נקבע בסעיף:
יכולה הוועדה המקומית, ולאחר שקיבלה את חוות דעתו של מהנדס העירייה על בסיס בחינה שנעשתה כפי שמפורט בנספח מספר 2 ,לאשר הוספת שטחים לצורך הרחבתן של יחידות דיור קיימות בלבד, אשר אין בבניין מושא החיזוק תוספת של יח"ד נוספות, לצורך החיזוק כנגד רעידות אדמה, באחת משתי האלטרנטיבות הבאות:
- סגירתה של קומת העמודים המפולשת
- ו/או הוספת בנייה בשטח מירבי שלא יעלה על 25 מטר…
לפיכך, במבנה נמוך שהוראות סעיף 12חלות עליו, תהיה הועדה המקומות מוסמכת לאשר תוספות בניה, כנגד חיזוקו, באחד משני האופנים הבאים:
סגירת הקומה המפולשת הקיימת בבניין לשם הרחבת יחידות הדיור המצויות מעל לקומה המפולשת, ללא הגבלה בשטח דהיינו, עד קונטור הקומה המפולשת. על תוספת בניה זו יש לדעתנו להחיל את הוראות סעיף 11.1.1 בשינויים המחייבים לעניין התאמת גובה הקומה המפולשת לגובה הנדרש לדירת מגורים, ולעניין העתקת תשתיות משותפות במידת הצורך.
הסיבה לכך כי שטח סגירת הקומה המפולשת אינו מוגבל בהיקפו נובע לדעתנו מהעובדה, כי מוסדות התכנון רואים חשיבות קונסטרוקטיבית בסגירת קומת עמודים מפולשת כחלק ניכר מחיזוקו של הבניין בפני רעידות אדמה, ולפיכך הם מעוניינים לעודד את סגירת מלוא הקומה המפולשת.
ביצוע תוספת בניה לבניין הקיים בשטח כולל של 25 מטר. ויודגש, הועדה המקומית יכולה לאשר מכוח סעיף 12 שטח כולל של עד 25 מטר, לכל הבניין, ולא לכל יחידת דיור כפי שניתן לאשר מכוח סעיף 11.1.4 (ה) לתוכנית תמ"א 38.
אם שטח הסגירה של הקומה המפולשת קטן מ- 25 מטר, ניתן יהיה לבצע את השלמת הבניה עד לשטח כולל של 25 מטר במקום אחר במגרש, לשם הרחבת יחידות הדיור הקיימות בבניין, וכלשון סעיף 12 "בבניין בו שטח קומת העמודים המפולשת שנסגר לצורך החיזוק קטן מ- 25 מטר ניתן יהיה להוסיף תוספת בניה בגודל ההפרש בין שטח קטמת העמודים לבין 25 מטר". בסעיף 12 לתוכנית תמ"א 38 לא נקבע כי יש לבנות ממ"ד כחלק משטחי הבניה אותם ניתן לאשר מכוח הסעיף. לפיכך ניתן לדעתנו לבנות ממ"ד לכל דירה, בנוסף לשטחים אותם ניתן לאשר מכוח סעיף 12 לתוכנית תמ"א 38. ממ"ד זה לא ייבנה מכוח התוכנית תמ"א 38, אלא מכוח סעיף 151(ג) לחוק התכנון והבניה, המוסיף שטחי שירות לבניית ממ"ד באותם מקומות בהם התוכנית שחלה במקום קיבלה תוקף לפני מועד כניסת חובת בניית ממ"דים לתוקף בחודש מרץ 1992.
אם התוכנית שחלה על הבניין קיבלה תוקף לאחר חודש מרץ 1992, והיא כוללת זכויות בנייה לבניית ממ"דים, ניתן יהיה לבנות את הממ"דים מתוקף אותה תכנית.
חריגה מגובה הבניה המותרת על פי התוכנית החלה
בסיפא של סעיף 12 נקבע כי: "…. לא תאושר החריגה מגובהה של בנייה המותרת על פי תכנית החלה על הבניין, אלא באם נדרשת החריגה לשם בניית רכיבי החיזוק הדרושים למבנה, שאין בה כשלעצמה תוספת נוספת של שטחים בנויים…"
סעיף זה נחוץ לאור העובדה כי בסעיף 12 לתוכנית תמ"א 38 לא נקבע היכן לבנות את השטח הכולל של עד 25 מטר שניתן לאשר מכוח הסעיף, לפיכך, יתכן והועדה המקומית תתבקש להתיר בניית שטח זה על גג הבניין, לדוגמא כחדר יציאה לגג – מסיבה זו מדגיה התוכנית תמ"א 38 כי לא יהיה ניתן לבצע את בניית התוספת המותרת על פי הסעיף באופן שהבניה תחרוג מהגובה המרבי אשר נקבע בתוכניות החלות במקום.
כמומחים לליווי דיירים בפרויקטים של תמ"א 38 ובעסקאות מורכבות של פינוי-ובינוי, לדעתנו, אם ניתן לבנות על הבניין מכוח התוכניות החלות עליו קומה חלקית כגון, חדרי יציאה לגג, ניתן יהיה לאשר את בניית תוספת הבנייה של 25 מטר על הגג שכן, אותה קומה חלקית הקבועה בתוכנית כבר קבעה את גובה הבניין ככולל קומה חלקית נוספת, ועל כן בניית אותם 25 מטר על גג הבניין לא תביא לחריגה בגובה הבניין. יודגש כי הסעיף מדבר על הגובה אותו ניתן לבנות לפי התבע דהיינו, התוכניות החלות במגרש, ולא על הגובה של הבניין בפועל – הסיפא לסעיף 12 מתירה חריגה מגובה הבניין לשם בניית רכיבי החיזוק נדרשים לבניין. בכך חוזר הסעיף על האמור בסעיף 10.1 לתוכנית תמ"א 38.
