בשנים האחרונות, וביתר שאת לאחר שהוכרז על סיום תחולתה של תמ”א 38 במאי 2026, ניכרת מגמה ברורה של מעבר לתכנון עירוני מותאם אישית. במסגרת מגמה זו מקודמות תוכניות מקומיות חדשות – ובראשן תוכניות להתחדשות בניינית המהוות חלופה מקומית גמישה לתמ”א 38, תוך התאמה טובה יותר לצרכים התכנוניים, החברתיים והתשתיתיים של כל רשות עירונית.
מהי התחדשות בניינית?
התחדשות בניינית היא סוג של התחדשות עירונית החלה על בניין בודד או קבוצת בניינים מצומצמת, אשר אינה משתייכת לתוכנית פינוי-בינוי רחבה. מטרת התוכנית היא לאפשר חיזוק מבנים ישנים, מיגונם ושדרוגם, באמצעות מתן זכויות בנייה חדשות באופן שיביא לשיפור בטיחות המבנה, חזותו, והתאמתו לתקני בנייה מודרניים, לרבות עמידות בפני רעידות אדמה.
התחדשות זו יכולה להיעשות באחת משתי דרכים:
- חיזוק ותוספות (בדומה לתמ”א 38/1), במסגרתו מחוזק הבניין הקיים ונוספות לו קומות או ממ”דים.
- הריסה ובנייה מחדש (בדומה לתמ”א 38/2), במסגרתה נהרס הבניין ונבנה מחדש באופן מודרני, לרוב תוך הגדלת מספר הדירות.
מה מייחד את התוכנית להתחדשות בניינית?
בניגוד לתמ”א 38 שהייתה תוכנית מתאר ארצית אשר חלה על כלל הרשויות המקומיות באותם כללים, התוכנית להתחדשות בניינית היא תוכנית כוללת שמוגשת על ידי הרשות המקומית ומאושרת בסמכות מחוזית, המותאמת לעיר הספציפית ולמרקם המגורים הייחודי שלה.
מאפיינים עיקריים של תוכניות אלו כוללים:
- חלות על בניינים ישנים, בדרך כלל אלה שנבנו לפני 1985 או 1992, תלוי בקריטריונים המקומיים.
- הגדרת אזורים לפי קטגוריות של רחובות (מסחרי, משני רחב/צר), שלכל אחד מהם נקבעות זכויות בנייה שונות.
- קביעת מגבלות גובה, יחס שטחים, ותמהיל שימושים (למשל, הקצאת שטחי מסחר וציבור).
- מענה גם לבניינים שאינם מתאימים למסלול של פינוי-בינוי, בשל היקף מצומצם או מבנה קנייני מורכב.
הבדל מהותי מפינוי-בינוי
בעוד תוכנית פינוי-בינוי מתבצעת בדרך כלל על מתחמים שלמים של עשרות יחידות דיור ודורשת תיאום מורכב בין בעלי דירות רבים, התחדשות בניינית נועדה לאפשר היתכנות פרקטית לבניין יחיד או לקבוצת בניינים מצומצמת. בכך, היא עונה על צורך מהותי באותם מקרים שבהם פרויקט מתחמי אינו ישים, אך ישנו צורך מובהק בחידוש הבניין ומיגונו.
מה ההבדל בין תוכניות להתחדשות בניינית לבין תמ”א 38?
אף שקיימים קווי דמיון חיצוניים בין תוכניות ההתחדשות הבניינית החדשות לבין תמ”א 38 – בראש ובראשונה בצורת ההתחדשות הפיזית של המבנים – הרי שלצדן מתגלים פערים מהותיים, המעידים על שינוי תפיסתי עמוק במנגנון התכנוני והמשפטי. להלן עיקרי ההבדלים:
המסגרת התכנונית והסמכות המאשרת
בעוד תמ”א 38 הייתה תוכנית מתאר ארצית שחלה באופן אוטומטי על כלל התחום המוניציפלי בישראל, התוכניות החדשות להתחדשות בניינית הן תוכניות סטטוטוריות ברמה המקומית או המחוזית, המאושרות בהתאם לסמכויות המוקנות לוועדות התכנון המקומיות או המחוזיות לפי חוק התכנון והבנייה. מדובר בשינוי מבני משמעותי: הסמכות עוברת מהשלטון המרכזי לידי הרשויות המקומיות, ובכך ניתן בידי כל עיר לעצב את מדיניות ההתחדשות העירונית בהתאם לצרכיה הייחודיים ולחזונה האורבני.
גמישות תכנונית והתאמה לצרכים מקומיים
בשונה מתמ”א 38, שניסתה לקבוע סט אחיד של זכויות בנייה והקלות עבור כלל המדינה, התוכניות המקומיות להתחדשות בניינית מצטיינות בגמישות רבה יותר. הרשויות המקומיות קובעות את תמהיל השימושים (מגורים, מסחר, תעסוקה), את היקפי זכויות הבנייה, את הוראות הבינוי והעיצוב, ולעיתים גם כללים הנוגעים לקצב הביצוע או לאופן מימוש הפרויקט. כך, נוצרת האפשרות להתאים את מדיניות ההתחדשות למרקם האורבני הספציפי של כל שכונה ואף לכל גוש או מגרש.
השלכות מיסוי (היטל השבחה)
בתחום המיסוי קיימים הבדלים מהותיים בין שני המודלים. במסגרת תמ”א 38, ובפרט במסלולי חיזוק ללא הריסה (תמ”א 38(1)), הונהגו פטורים נרחבים מהיטל השבחה – הן מכוח סעיף 19(ב)(1) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, והן לפי פרשנות מוסדית שניתנה על ידי הוועדות המקומיות והערכאות. לעומת זאת, התוכניות החדשות אינן כוללות כיום הוראה מפורשת או הסדר ייחודי לפטור מהיטל השבחה, ומכאן שמימוש זכויות בנייה מכוחן כפוף לעקרונות הכלליים של חיוב בהיטל השבחה.
מצב זה עלול להשפיע לרעה על הכדאיות הכלכלית של מיזמים, בפרט באזורים שבהם שולי הרווח נמוכים או כאשר שיעור ההיטל גבוה, אלא אם כן הוועדה המקומית תבחר להפחית את שיעור ההיטל או להעניק הנחות לפי שיקול דעתה ובכפוף להנחיות הדין.
שיעורי ההיטל והשלכות יום הקובע (הבחנה בין אזורים)
במאי 2022 נכנסו לתוקף הנחיות מהותיות בכללי חיוב בהיטל השבחה, שהטילו על הרשויות המקומיות חובה לקבוע מראש אזורי גבייה מוגדרים בתחומן במסגרת עסקאות של פינוי ובינוי (*לא בהתחדשות בניינית*), ולשייך לכל אזור שיעור מסוים של היטל: 0%, 25% או 50%. ככל שרשות לא פרסמה עד למועד הקובע את מפת האזורים ושיעור ההיטל, יראו אותה כברירת מחדל כמי שקבעה שיעור היטל של 25%.
אף שלא נקבע במפורש כי מנגנון האזורים חל גם לגבי פרויקטים מכוח תוכניות להתחדשות בניינית, הרי שמבחינה פרשנית ומעשית יש להניח כי החיוב בהיטל ייקבע בהתאם לאזור בו מצוי המגרש, וכפי שנקבע במפת האזורים שפורסמה על ידי הרשות המקומית באותו מועד.
לעניין זה ראוי להצביע על כך שבחלק מהרשויות, מפת אזורי ההיטל פותחה בראש ובראשונה לצורך פרויקטים של פינוי-בינוי במתחמים רחבי היקף, ולא עבור התחדשות בניינית נקודתית (במסגרת תב”עות חדשות שמחליפות את תמ”א 38). ואולם, ככל שמוגשת בקשה להיתר מכוח תוכנית מקומית להתחדשות בניינית, קיים בסיס סביר להניח כי הרשות המקומית תחיל את אותו מנגנון שיעורי היטל על הפרויקט, כפי שתחולתו נקבעת בפרויקטים של פינוי-בינוי.
חשוב להדגיש כי ייתכן כי בעתיד ייקבעו הסדרים מפורשים שונים אשר יסדירו את מנגנון החיוב בפרויקטים מסוג זה. לעת עתה, מדובר בהנחה פרשנית הגיונית אך בלתי ודאית, והזמן יכריע כיצד יפרשו הרשויות והערכאות את תחולת הכללים החדשים ביחס לתוכניות ההתחדשות הבניינית.
היתרונות והחסרונות של התוכנית
יתרונות:
- מאפשרת חידוש מבנים ברמת הבניין הבודד גם כאשר אין היתכנות למתחם שלם.
- גמישות תכנונית והתאמה לתשתיות מקומיות.
- קיצור תהליכים תכנוניים במקרים מסוימים, בשל סמכות מקומית לאישור היתרים.
חסרונות:
- היעדר הטבות מס עלול להכביד על הכדאיות הכלכלית.
- פוטנציאל לאי שוויון בין ערים חזקות לחלשות – יזמים יעדיפו אזורים עם שווי קרקע גבוה.
- קושי בהבטחת תשתיות ציבוריות חדשות כאשר אין תכנון מתחמי כולל.
האם התחדשות בניינית תצליח היכן שתמ”א 38 כשלה?
התשובה תלויה במידת ההיערכות של הרשויות המקומיות וביכולתה של כל רשות לגבש תוכנית איכותית, המשלבת בין היתכנות כלכלית, ערכי תכנון עירוני, והבטחת טובת הציבור. יתרונותיה של התוכנית ברורים – נגישות, גמישות, וקידום מיזמים קטנים, אך ללא תמריצים משלימים מהמדינה, לרבות בהיבטי מס, ייתכן שהתוכנית תתקשה להמריא דווקא באזורים שבהם היא נדרשת יותר מכל.
לסיום
התחדשות בניינית היא מודל תכנוני חדש, שמאפשר חידוש ושדרוג של מבנים ישנים במסגרת מיזם נקודתי, מבלי להידרש לתכנון מתחמי מורכב. היא משקפת את המעבר ממדיניות כלל-ארצית למודלים תכנוניים עירוניים מותאמים אישית, אשר אמורים להבטיח איכות חיים, בטיחות ותחזוקה עירונית טובה יותר אך ההצלחה תלויה בשילוב בין גמישות תכנונית, תמריצים מתאימים, ויכולת ניהולית של הרשויות המקומיות.
