בחוק ההסדרים האחרון בוצעה סדרה של תיקונים משמעותיים ומעמיקים, שנועדו לקדם ולהאיץ פרויקטים של התחדשות עירונית, תוך מתן מענה לצרכים המשפטיים, הכלכליים והתכנוניים העולים מעבודת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית. התיקונים גובשו בשיתוף פעולה צמוד עם משרד המשפטים, משרד האוצר ומספר משרדים נוספים העוסקים בתחום התכנון והבנייה, והניבו פרק מהותי ומשמעותי בחוק ההסדרים, אשר משקף מדיניות ממשלתית כוללת בתחום ההתחדשות העירונית.
מטרת התיקונים היא בראש ובראשונה ייעול תהליכים, קיצור משכי זמן ביצוע, הגברת הוודאות המשפטית והפחתת חסמים ביורוקרטיים, כך שפרויקטים של התחדשות עירונית יוכלו להתבצע באופן מהיר, בטוח, והוגן, הן לדיירים והן ליזמים ולרשויות המקומיות. תיקונים אלו מייצגים תפיסה משפטית וכלכלית מתקדמת, המחזקת את התשתית החוקית להתחדשות עירונית בשנים הקרובות, ומספקת מסגרת משפטית ברורה ומקיפה לכלל הגורמים המעורבים.
להלן החוקים שתוקנו
- חוק עידוד מיזמי פינוי בינוי.
- חוק הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית.
- חוק מיסוי מקרקעין.
- חוק התכנון והבנייה.
- חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה).
- חוק רמ”י (רשות מקרקעי ישראל).
היבטי הקניין בפרויקטים של פינוי-בינוי
הורדת הרוב הדרוש להגשת תביעת דייר סרבן
בתיקון האחרון לחוק נקבעה הורדה משמעותית של אחוז ההסכמה הנדרש להגשת תביעת דייר סרבן, ושיעור זה נקבע ל־66% במקבץ. יש להדגיש כי מדובר במקבץ ולא בבניין יחיד, ולכן הוראה זו חלה על כלל הדירות הכלולות במקבץ מסוים. במקביל, בוצעה התאמה גם לאחוז ההסכמה הנדרש עבור בניין נפרד במתחם, ושם נקבע שיעור של 60%, לעומת 67% שהיה נהוג בחוק הקודם. הוראה זו מתיישרת עם רוב מיוחס המאפשר הגשת תוכנית מפורטת (תב”ע) למוסדות התכנון.
אחוז ההסכמה ברכוש המשותף
בחידוש נוסף ובמטרה לייעל את הליכי קבלת ההסכמות, בוטלה ההתייחסות הישנה לאחוז ההסכמה הנדרש ברכוש המשותף במקבץ. במקביל, נקבע שיעור מופחת לאחוז ההסכמה ברכוש המשותף בבניין, אשר עומד על 50%.
הערת ביניים: הורדת הרוב הדרוש נועדה בראש ובראשונה להניע את תהליך הפינוי-בינוי ולהביא להתחלתו המהירה. עם זאת, בסיום התהליך נדרשת השגת הסכמה מלאה (100%) מבעלי הדירות לצורך חתימה על היתר הבנייה, מסמכי ליווי ותכניות נלוות.
אופן חישוב אחוז ההסכמה עבור בעלים המחזיקים במספר דירות בפרויקט
לפני תיקון החקיקה, נקבע כי מי שמחזיק בבעלותו מעל 30% מהדירות נחשב כאילו בבעלותו דירה אחת בלבד, הוראה שיצרה עיוות משמעותי בחישוב אחוז ההסכמות. בחוק המתוקן בוטל סעיף זה, ובמקומו נקבע מנגנון חישוב חדש: בעלים המחזיקים מעל 30% מהדירות נחשבים כאילו בבעלותם 30% בתוספת שליש מהאחוז הנוסף.
דוגמה להמחשה: אדם המחזיק ב-60% מהדירות בבית המשותף ייחשב כאילו בבעלותו 40% בלבד – כלומר, 30% + שליש מ־30% = 40%. יש להדגיש כי מנגנון זה אינו משקף את מלוא זכויותיו של בעל הדירות לצורך חישוב אחוז המסכימים, אך הוא מהווה אמצעי לאיזון והוגנות בפרויקטים הכוללים בעלי דירות עם החזקה גבוהה.
לדוגמא: בבעלות אדם 60 אחוזים מהדירות בבית המשותף, אזי ייחשב כאילו בבעלותו 40% מהדירות בבית המשותף = דהיינו 10+ 30 .
התמודדות עם דיירים עברייני בנייה בפרויקטים של פינוי-בינוי
אחד האתגרים המרכזיים בפרויקטים של פינוי-בינוי הוא ההתמודדות עם דיירים שביצעו עבירות בנייה או שימושים בלתי חוקיים בנכסיהם. סוגיה זו אינה נוגעת להיבט הפלילי הקלאסי של עבירות בנייה, אלא נוגעת אך ורק לחסמים הנוצרים ביחס להתחדשות עירונית וליכולת לקדם פרויקט באופן חוקי, יעיל ובר-קיימא.
הגדרת עברייני בנייה בהקשר ההתחדשות העירונית
החוק החדש מתייחס לדייר כ”עבריין בנייה” כאשר הוא:
- מבצע בנייה או שינוי במבנה שאינו תואם היתר בנייה, כולל הרחבת חדרים או הקמת יחידות נוספות בדירה קיימת.
- ניכס לעצמו חלק מהרכוש המשותף, כגון גגות, מרפסות, חצרות או שטחים אחרים בבניין.
- פיצל דירה קיימת למספר יחידות מגורים נפרדות, תוך שמירה על השטח המקורי של הדירה, במטרה להשכיר ולייצר הכנסה נוספת.
- יצר יחידות נוספות כמו “דירת גן” עם חצר פרטית, חדר כביסה, או חדר נוסף שלא בהתאם לתב”ע.
מקרים אלו, לפי חוות דעת מומחים בתחום ההתחדשות העירונית, מהווים לעיתים קרובות חסם מהותי שמונע את קידום הפרויקט, מכיוון שהם יוצרים מצבים של אי-שוויון בין הדיירים, סיבוכים תכנוניים והגדלת עלויות התכנון והבנייה.
ההיבט המשפטי והסמכות השיפוטית
החוק אינו מעניק סמכות ליזם או לשאר בעלי הדירות לקבוע את גורל הדיירים עברייני הבנייה. במקום זאת, הסמכות נתונה לבית המשפט או לגורם מוסמך, אשר יבחן כל מקרה לגופו ויחליט על אמצעים מתאימים לאיזון בין זכויות הפרט לבין הצורך בקידום הפרויקט.
בית המשפט רשאי, בהתאם לשיקול דעתו:
- לקבוע אילו חלקים מהנכס יש לכלול בחישוב אחוזי ההסכמה לפרויקט;
- להטיל הגבלות על שימושים נוספים או מימוש זכויות יתר שנוצרו עקב עבירה;
- להכריע בנוגע לאפשרות לכלול את הדייר בתהליך הפינוי-בינוי או להשאירו כפוף להחלטות ספציפיות.
מטרת ההתייחסות לחסמים
התייחסות זו לחסמים הנגרמים על ידי דיירים עברייני בנייה נועדה להבטיח כי פרויקטים של התחדשות עירונית יוכלו להתבצע באופן מהיר, שקוף והוגן, תוך שמירה על זכויות יתר של כלל הדיירים.
- החוק מאפשר לפרק עמדות של התנגדות בלתי סבירות מצד בעלי דירות אלו;
- נועד להבטיח שההליך המשפטי יתנהל באופן מאוזן, תוך הגנה על זכויותיהם של בעלי הדירות החוקיים;
- מעניק לבית המשפט כלים לאזן בין הצורך בהנעת התחדשות עירונית לבין ההגנה על זכויות הפרט.
דוגמאות פרקטיות
- דייר שסיפח את הגג לדירתו והקים יחידת מגורים נוספת – החוק מאפשר להתייחס לכך כהיבט המעכב את ההסכמה הכוללת לפרויקט, אך אינו מקנה ליזם זכות לפעול כנגדו באופן חד-צדדי.
- דייר שפיצל דירת ארבעה חדרים לשתי דירות והכפיל את ההכנסות משכירות – בית המשפט רשאי לכלול רק את החלק החוקי של הדירה בחישוב אחוזי ההסכמה לפרויקט, על מנת למנוע עיוותים בפרויקט.
- הקמת “דירת גן” בחלק מהרכוש המשותף – החוק מאפשר להתחשב במצב זה ולנקוט באמצעים אזרחיים בלבד להסדרת החסמים, תוך שמירה על זכויות יתר של יתר הדיירים.
מסקנה
התייחסות לדיירים עברייני בנייה היא מרכיב מהותי במסגרת החקיקה החדשה לפינוי-בינוי. מטרת החוק היא ליצור מסגרת משפטית ברורה ומאוזנת, שתאפשר קידום פרויקטים בצורה מהירה ויעילה, תוך שמירה על זכויות כלל בעלי הדירות, מניעת עיוותים ושמירה על ההגינות בתהליך.
סמכות בית המשפט בהתמודדות עם דיירים עברייני בנייה
בחוק ההסדרים החדש נקבעה התייחסות ברורה למקרים בהם דיירים מבצעים עבירות בנייה או שימושים בלתי חוקיים, והשפעתם על חישוב אחוזי ההסכמה בפרויקטים של פינוי-בינוי. החלטות בעניין זה נתונות לשיקול דעתו של בית המשפט, אשר בוחן כל מקרה לגופו על בסיס ראיות והיקף העבירה.
קריטריונים לשיקול בית המשפט
בית המשפט בוחן את הסיטואציה על פי שני היבטים מרכזיים:
- קיום ראיה לעבירה או שימוש בלתי חוקי – יש להציג לבית המשפט ראיות המצביעות על ביצוע עבירת בנייה או שימוש בנכס שלא כדין, כגון סיפוח שטחים מהרכוש המשותף, פיצול דירות, הרחבת יחידות מגורים ללא היתר וכיוצא בזה.
- חישוב אחוזי ההסכמה בקרב יתר בעלי הדירות – במידה שרוב בעלי הדירות (לפחות 50%) מסכימים לקידום הפרויקט, ניתן לבחון את השפעתם של הדיירים עברייני הבנייה על מניין הרוב הדרוש. לעומת זאת, אם יותר ממחצית בעלי הדירות בפרויקט אינם מסכימים, הוראת החוק אינה חלה, ולא ניתן להחסיר את הדיירים המסרבים מהחישוב.
השפעת עבירות בנייה על חישוב הרוב הדרוש
כאשר בית המשפט קובע כי בוצעה עבירת בנייה משמעותית שיש לה קשר סיבתי לסירוב הדייר להשתתף בפרויקט, חלקו של בעל הדירה המסרב אינו נכלל במניין הרוב הדרוש. משמעות הדבר היא שהרוב הדרוש להנעת הפרויקט יכול לרדת ל־51%, תוך התעלמות מהדיירים המסרבים שביצעו עבירות בנייה, על מנת לאפשר המשך התהליך.
סמכות בית המשפט לקבוע סוגי עבירות
התיקון לחוק ההסדרים מסמיך את בית המשפט להכריע אילו פעולות נחשבות לעבירת בנייה או חריגה שיש לה השפעה על חישוב הרוב הדרוש. אין מדובר בעבירות זניחות, כגון סגירת מרפסות, אלא בעיקר במקרים של:
- פיצול דירות קיימות;
- פלישה לשטח ציבורי סמוך;
- ניצול בלתי חוקי של רכוש משותף.
בית המשפט בוחן את חומרת העבירה, משך הזמן שהפרקטיקה נמשכה, והיקף הפגיעה בפרויקט, כדי לקבוע את השפעת הדייר על חישוב ההסכמה.
אופני הגשת התביעה
ניתן לפנות לבית המשפט בשני מסלולים:
- כחלק מתביעת הדייר הסרבן – במסגרת ההליך המרכזי של פרויקט הפינוי-בינוי, כאשר הדייר המסרב נחשב כ”עבריין בנייה”.
- תביעה נפרדת מקדימה – הגשת בקשה לבית המשפט להכיר בדייר כעבריין בנייה, על מנת להסיר את חסם הסירוב ולסייע בקידום הפרויקט.
גישה זו מאפשרת להבטיח שקידום פרויקטים של התחדשות עירונית יתבצע באופן יעיל, תוך שמירה על זכויות יתר של בעלי הדירות החוקיים והבטחת שקיפות והגינות בהליכי קבלת ההסכמה.
קביעת מועדים לביטול הסכמים בפרויקטים של פינוי-בינוי ותמ”א 38
בחוק ההסדרים החדש נקבעו לראשונה מנגנונים ברורים לקביעת מועדים לביטול עסקאות שנחתמו עם יזם בפרויקטים של פינוי-בינוי, כאשר הוראות אלה חלות גם על פרויקטים במסגרת תמ”א 38. מדובר בשינוי מהותי וחדשני, שמטרתו להבטיח שקיפות, הגינות ולוחות זמנים ברורים, ולהגן על בעלי הדירות מפגיעה עקב גרירת רגליים מצד היזמים.
מנגנון ביטול העסקה
בעלי הדירות במתחם רשאים להגיש בקשה לביטול העסקה לממונה על פניות הדיירים, במידה והיזם לא עמד בהתקדמות הפרויקט בהתאם ללוחות הזמנים שנקבעו בחוק. הליך זה דומה להליכי הביטול הקיימים בחוק המארגנים, אך מותאם במיוחד לפרויקטים של התחדשות עירונית.
חשוב לציין כי ביטול העסקה אינו נעשה באופן בלתי פורמלי או באמצעות שיחות בין הדיירים. ישנה חובה לכנס אספת דיירים שתכלול גם את בעלי הדירות שלא חתמו על ההסכם, כאשר אלו נחשבים בחישוב הרוב הדרוש לביטול העסקה, וזכאים להשתתף בהחלטה על ביטול העסקה.
לוחות זמנים עיקריים
- המועד הקובע: מועד חתימת ההסכם הראשון עם הדיירים.
- שנתיים ללא חתימה על 50% מההסכמים: אם לא נחתמו הסכמים עם לפחות 50% מבעלי הדירות מאז חתימת ההסכם הראשון, הדיירים יהיו זכאים להגיש בקשה לביטול העסקה (בתמ”א 38 – שנה וחצי).
- חלוף ארבע שנים: היזם מחויב להצטייד בהסכמים עם לפחות 60% מבעלי הדירות בפרויקט.
- חלוף 4 וחצי שנים: היזם מחויב להגיש תוכנית בניין עיר (לתמ”א 38 – 3 שנים).
יש לציין כי במקרים שבהם מדובר בפרויקט במסלול רשויות מקומיות, סעיף הגשת התב”ע אינו חל, מאחר שהאחריות להפקת התב”ע אינה מוטלת על היזם (לתמ”א 38 – שלוש וחצי שנים).
פרויקטים גדולים
במתחמים הכוללים לפחות 120 יחידות דיור קיימות, נקבעה הארכה של שנה נוספת ללוחות הזמנים הנ”ל, וזאת במטרה לאפשר ליזמים להתמודד עם מורכבות הפרויקט ולהבטיח שכל הדיירים יקבלו את מלוא זכויותיהם במסגרת החוק.
מנגנון פיצוי ליזם ובחינת תנאי העסקה בפרויקטים של פינוי-בינוי
פיצוי ליזם במקרה של ביטול העסקה
הרשות הממשלתית קבעה מנגנון לפיצוי יזם אשר העסקה עמו בוטלה, בהנחה כי היזם השקיע כספים לקידום הפרויקט. גובה הפיצוי נקבע בהתאם לשלב הקידום אליו הגיע היזם בפרויקט, וזאת בהתאם לתעריף מוסדר וממשלתי. מנגנון זה נועד להבטיח הגינות כלפי היזמים, תוך שמירה על האינטרס הציבורי והיכולת להניע פרויקטים להתחדשות עירונית.
חשיבות פרטי העסקה
חוק ההסדרים החדש קובע באופן חד וברור כי עסקת התחדשות עירונית חייבת לכלול כל פרט מהותי, לרבות פרטים אשר לעיתים נראים טריוויאליים אך הכרחיים ליישום הפרויקט באופן תקין. במידה ופרטים אלו אינם כלולים בעסקה, לבעלי הדירות עומדת הזכות להגיש בקשה לביטול העסקה. הוראה זו נועדה להבטיח שקיפות, מניעת עיוותים והגנה על זכויות בעלי הדירות.
הורדת גיל הקשיש ותמורות דיור
בחוק הוסדרו זכויותיהם של דיירים קשישים בפרויקטים לפינוי-בינוי, כאשר גיל הקשיש צומצם:
- 75 ← 70: דייר שהגיע לגיל 70 זכאי כיום לקבל את כל ארבע החלופות של תמורות הדיור המועדפות בפרויקט.
- 80 ← 75: דייר שהגיע לגיל 75 זכאי לדרוש מעבר ישיר לדירה חלופית מחוץ לפרויקט, מבלי להמתין לסיום הבנייה.
כמו כן, הוראה זו חלה גם על חולים המועד לסיום חיים, אשר יהיו זכאים לקבל חלופה של מעבר ישיר לדירה החדשה, על מנת להבטיח את רווחתם ותנאי מחייה הולמים.
היטל השבחה בפרויקטים
בהתאם לחקיקה החדשה, בפרויקטים של פינוי-בינוי נקבעו שיעורי היטל ההשבחה בסיסיים של 25% וכמובן ישנם אזורים שנקבע בם שיעור היטל של 50%. ההחלטה עוד ב 2022 נועדה לייצר ודאות כלכלית ולתמוך ביכולת היזמים לקדם פרויקטים, תוך שמירה על האינטרס הציבורי של גביית היטל השבחה מהרשויות המקומיות.
עם זאת, החוק אפשר בש 2022 לרשות המקומית לבצע חלוקה לאזורים שונים ולשנות את שיעור היטל ההשבחה בהתאם לאזור, בתנאים הבאים:
- כל אזור לא יפחת מ־30 דונם.
- ניתן לקבוע שיעורים שונים של היטל השבחה: 25%, 50% או פטור מלא.
- שינוי החלוקה על ידי הרשות המקומית מותר רק לאחר חלוף חמש שנים.
- התקופה להחלת החלוקה המיוחדת נקבעה עד ליום 1.5.2022 כך חלוקת האזורים כבר בוצעה וניתן להתעדכן ברשתות בשיעורי החיוב.
מנגנון זה מאפשר לרשויות המקומיות ליצור איזון בין עידוד פרויקטים להתחדשות עירונית לבין שמירה על הכנסות תקציביות, תוך גמישות נדרשת בהתאם לאזור ולפרויקט.
הוראות מעבר
לגבי תוכניות שנקלטו בתקופת המעבר, שיעור היטל ההשבחה יחול גם עד מימושן, ובלבד שהמימוש יתקיים בתוך עשר שנים ממועד תחילת ההליך. במהלך תקופה זו, יהיה ניתן לשנות את שיעורי ההיטל בהתאם לאזורים שנקבעו על ידי הרשות המקומית, בהתאם לסמכויות שהוקנו לה בחקיקה.
מיסוי והרחבת הפטורים
הרחבת הפטורים לבעלי דירות מרובות
בחוק החדש הורחבו הפטורים ממס לרכישת דירות בפרויקטים של פינוי-בינוי ולדירות במסגרת תמ”א 38, ללא הגבלה על מספר הדירות. הפטורים יחולו על כל דירה שברשותו של אדם, כולל דירות בדיור ציבורי.
הרשות המוסמכת – רשות המיסים – הבהירה כי ככל שמוכר דייר את דירת התמורה בעתיד, לא ניתן לנכות הוצאות בגין שירותי בנייה שהתקבלו במסגרת העסקה. הוראה זו נועדה להבטיח יישום אחיד והוגן של הפטורים ולהימנע מניצול יתר של הטבות המס.
סמכות הממונה לפניות דיירים והגדרת “חתמה פוגענית”
בחוק הורחבו סמכויות הממונה לפניות דיירים, לרבות הגדרת לראשונה מהי חתמה פוגענית. עד כה נקבע בחקיקה כי ניתן היה לבטל עסקה במידה והדייר נחתם בשפה שאינה ברורה לו.
בתיקון החדש נוספו פרמטרים נוספים:
- הפעלת לחץ בלתי סביר על בעלי הדירות;
- מסירת מידע כוזב, בין אם בנוגע לנתוני הפרויקט ובין אם בתחזות לנציג רשות מקומית;
- ניצול מוגבלות או חולשה של בעל דירה במטרה להפעיל לחץ או להחתים אותו.
סעיפים אלו נועדו להבטיח שקיפות והגנה על זכויות הדיירים, ולמנוע מניפולציות או פגיעות בלתי הוגנות בפרויקטים של התחדשות עירונית.
הגדרת מתחמים והכרזות
ביטול הצורך בהכרזה מקדמית
כיום, להגיש תוכנית בוועדת משנה לוועדה המחוזית או לוותמ”ל לא נדרש יותר אישור או הכרזה מקדמית, פרט לצרכים מסוימים בלבד:
- לשם קבלת הטבות מס;
- לצורך תביעת דייר סרבן.
תקופת ההכרזה
הכרזות אינן מוגבלות עוד בזמן וללא תנאים מקדמיים. סמכות הביטול והניהול של תקופת ההכרזה הועברה למנהל הרשות להתחדשות עירונית, והוועדה המייעצת בוטלה. כך נוצר הליך יעיל ופשוט יותר, ללא צורך בהתערבות גורם מייעץ נוסף.
הגדרת מתחם לפינוי-בינוי
- מינימום יחידות דיור – עד כה היה נדרש מינימום של 24 יחידות דיור כדי להגדיר מתחם לפינוי-בינוי. כעת נוסף גם מינימום עליון, כך שהמצב היוצא חייב לכלול לפחות כמות יחידות דיור כפולה מהמצב הקיים או לפחות 70 יחידות דיור במצב החדש – הגבוה מביניהם.
- מיסוי – הוראת שעה מאפשרת להכריז על מתחם מיסוי גם כאשר קיימות רק 12 יחידות דיור מתוך 24 במצב הקיים, במטרה להתניע את הפרויקט בשלביו הראשוניים.
- תכנון – ניתן להגיש תוכנית למוסדות התכנון ללא הכרזה, אך יש לשים לב כי ועדה עצמאית מיוחדת עדיין פועלת.
- באזורים כמו הרצליה, חולון ותל אביב, עדיין נדרשת הכרזה על מתחם לצורך הגשת תוכנית.
- בוועדת המשנה למחוזית, יש להגיש תוכנית הכוללת לפחות 70 יחידות דיור במצב היוצא, בעוד שהמינימום הקודם של 24 יחידות קיים בוטל.
